L' Alta Corte disciplinare e il problema del coordinamento con l’art. 107 Cost: scelta consapevole o amnesia normativa? G. Todaro*

 

 

1. Introduzione

 

La recente legge di riforma costituzionale diretta a introdurre la separazione delle carriere tra magistratura requirente e giudicante prevede, tra le altre innovazioni, l’istituzione di una Alta Corte disciplinare, alla quale verrebbe attribuito l’esercizio della potestà disciplinare nei confronti dei magistrati. La scelta mira a rafforzare la terzietà dell’organo giudicante nei procedimenti disciplinari e a ridurre il rischio di commistioni tra funzioni di governo autonomo e funzioni giurisdizionali.

Tuttavia, la riforma pone un problema di coordinamento con il vigente art. 107 della Costituzione, il quale stabilisce che i magistrati non possano essere dispensati o sospesi dal servizio se non per decisione del Consiglio Superiore della Magistratura (rectius: del relativo Consiglio, giudicante ovvero requirente). Tale previsione, se letta isolatamente, sembrerebbe attribuire al CSM la competenza disciplinare che la riforma intende invece trasferire alla nuova Alta Corte disciplinare.

L’apparente incongruenza solleva quindi un problema di coordinamento tra disposizioni costituzionali, che merita di essere analizzato, senza tuttavia pregiudicare la valutazione complessivamente positiva dell’assetto delineato dalla riforma.

 

2. La ratio della nuova soluzione istituzionale

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L’introduzione di un organo autonomo - tale è l'Alta Corte -  incaricato della giurisdizione disciplinare risponde all’esigenza di rafforzare le garanzie di imparzialità e di separazione tra funzioni amministrative e funzioni giudicanti nell’ambito dell’ordinamento giudiziario.

Nel modello tradizionale, il Consiglio Superiore della Magistratura esercita contemporaneamente funzioni di autogoverno – quali nomine, trasferimenti e progressioni di carriera – e funzioni disciplinari. Tale concentrazione di poteri ha suscitato, nel tempo, scetticismo sotto il profilo della piena terzietà dell’organo giudicante.

L’istituzione dell'Alta Corte disciplinare consente invece di distinguere nettamente la funzione di governo autonomo della magistratura, affidata al CSM, da un lato, e la funzione giurisdizionale disciplinare, attribuita a un organo distinto e specializzato, dall'altro.

La riforma appare quindi coerente con un più generale processo di rafforzamento delle garanzie di indipendenza e imparzialità, che costituiscono principi cardine dell’ordinamento costituzionale della magistratura, mirando a ridare effettività all'esercizio della potestà disciplinare.

 

3. Il problema del coordinamento con l’art. 107 Cost.

 

Nonostante la coerenza sistematica della nuova soluzione, il mantenimento nel testo costituzionale della previsione contenuta nell’art. 107 della Costituzione genera una possibile tensione interpretativa.

Da capire se apparente o reale.

Ipotizziamo per un attimo che sia reale, e vediamo le possibili soluzioni.

La norma, come visto, stabilisce che i magistrati non possano essere dispensati o sospesi dal servizio se non per decisione del relativo Consiglio Superiore della Magistratura. Poiché la potestà disciplinare viene ora attribuita, dal riformato art. 105 Cost., alla nuova Alta Corte disciplinare, il riferimento al CSM nell'art. 107 comma 1 Cost. potrebbe apparire non più coerente con la nuova architettura costituzionale.

Si tratta, tuttavia, di un fenomeno non infrequente nei processi di revisione costituzionale: quando la riforma incide su un segmento dell’ordinamento senza modificare contestualmente tutte le disposizioni collegate, possono emergere difetti di coordinamento testuale che richiedono un successivo lavoro di armonizzazione interpretativa o normativa.

 

4. Possibili soluzioni interpretative

 

Una prima soluzione può essere individuata attraverso un’interpretazione sistematica della Costituzione.

Tale approccio interpretativo trova un solido fondamento nella tradizione della dottrina costituzionalistica italiana che ha più volte sottolineato come la Costituzione debba essere letta come un sistema unitario di principi e disposizioni tra loro coordinate. In questa prospettiva, occorre evidenziare che eventuali tensioni tra norme costituzionali non debbono essere risolte attraverso una lettura meramente letterale delle singole disposizioni, ma mediante una ricostruzione sistematica dell’assetto costituzionale complessivo. In particolare, le antinomie costituzionali devono essere risolte privilegiando l’interpretazione che consenta di preservare la coerenza interna del sistema.

Seguendo questo criterio ermeneutico, la disposizione dell’art. 107 dovrebbe essere letta alla luce della nuova disciplina introdotta dalla riforma.

Il riferimento alla decisione del CSM potrebbe essere interpretato non come attribuzione esclusiva della potestà disciplinare, ma come espressione del principio secondo cui le misure più gravi incidenti sullo status del magistrato devono essere adottate nell’ambito del sistema di autogoverno della magistratura. In tale quadro, la decisione disciplinare verrebbe assunta dall'Alta Corte disciplinare, mentre al Consiglio Superiore della Magistratura potrebbe spettare l’adozione formale degli atti amministrativi conseguenti.

Un’altra possibile interpretazione, forse più aderente allo spirito della legge, è quella della deroga implicita: la nuova disciplina costituzionale, in quanto successiva e specificamente dedicata alla giurisdizione disciplinare, prevarrebbe sulla formulazione precedente dell’art. 107, limitandone la portata applicativa.

Chiaro l'obiettivo: le disposizioni costituzionali devono essere interpretate in modo sistematico e coordinato, evitando letture che producano contraddizioni interne al testo costituzionale e privilegiando, invece, soluzioni ermeneutiche idonee a garantire la coerenza complessiva dell’ordinamento.

 

5. L’opportunità di un intervento di coordinamento costituzionale

 

Sebbene le soluzioni interpretative sopra richiamate possano garantire la funzionalità del sistema, sotto il profilo della tecnica legislativa sarebbe comunque auspicabile un intervento esplicito di coordinamento costituzionale.

Occorre tuttavia considerare che un simile intervento richiederebbe l’attivazione della procedura di revisione prevista dall’art. 138 della Costituzione, con la conseguente necessità di un nuovo iter parlamentare aggravato e la possibile sottoposizione della riforma a referendum costituzionale. Alla luce del carattere particolarmente divisivo che ha contraddistinto il dibattito sulla separazione delle carriere e sulla riorganizzazione dell’ordinamento giudiziario, non può escludersi che un ulteriore intervento di revisione limitato al solo coordinamento testuale dell’art. 107 della Costituzione possa riaprire tensioni politiche analoghe a quelle già emerse nel corso del processo riformatore.

In tale contesto, il ricorso all’interpretazione sistematica appare non soltanto una soluzione tecnicamente praticabile, ma anche uno strumento idoneo a evitare la riapertura di conflitti istituzionali e politici che potrebbero compromettere la stabilità dell’assetto costituzionale appena delineato.

Se invece la maturità politica e il buon senso dovessero prevalere su logiche partitiche particolari, ove con il referendum confermativo dovesse stabilizzarsi il nuovo assetto costituzionale della Magistratura, sarebbe comunque soluzione più lineare una revisione dell'art. 107 della Costituzione: si potrebbe tendenzialmente sostituire, in parte qua, il riferimento alla decisione del Consiglio Superiore della Magistratura con un richiamo all’organo disciplinare competente, vale a dire l'Alta Corte disciplinare. Un simile intervento consentirebbe di eliminare ogni ambiguità testuale e di rendere pienamente coerente il nuovo assetto istituzionale.

 

6. Una possibile lettura alternativa: scelta consapevole

 

Abbiamo finora supposto che ci si trovi in presenza di una sorta di amnesia legislativa. Vi è però anche un’altra possibile interpretazione che, lungi dall’apparire peregrina, presenta comunque una certa ragionevolezza.

Il legislatore costituzionale, infatti - non va dimenticato - ha modificato con la legge in commento l’art. 107 della Costituzione, sostituendo alla locuzione «del Consiglio» l’espressione «del rispettivo Consiglio». Questa modifica legislativa suggerisce che i conditores avessero ben presente il contenuto dell’art. 107 Cost.

Muovendo da questa considerazione, si può dunque ritenere – al contrario di quanto ipotizzato finora – che il legislatore costituzionale abbia inteso mantenere una distinzione tra sanzioni disciplinari, da un lato, e provvedimenti amministrativi e organizzativi, dall’altro.

In questa prospettiva, le sanzioni disciplinari – tutte, comprese quelle più gravi, quali la sospensione e la rimozione – sarebbero di competenza esclusiva dell’Alta Corte disciplinare. Al Consiglio Superiore della Magistratura spetterebbe invece soltanto la loro applicazione sotto il profilo amministrativo e organizzativo, tenendo conto dell’assetto delle piante organiche del sistema giudiziario e provvedendo, ad esempio, alla dislocazione dei magistrati che dovessero essere trasferiti a seguito di irrogazione di una sanzione.

Si consideri inoltre che il termine dispensa, utilizzato nella normativa concernente gli illeciti disciplinari dei magistrati (d.lgs. n. 109 del 23 febbraio 2006), riguarda anche la possibilità di una dispensa per motivi di salute, che evidentemente non costituisce un provvedimento disciplinare (tanto che al momento non se ne occupa la sezione disciplinare del CSM, ma una diversa sezione).

Pertanto, qualora si accedesse a questa distinzione tra sanzioni disciplinari, da un lato, e provvedimenti amministrativi e organizzativi, dall’altro, non si configurerebbe alcuna antinomia normativa: le diverse previsioni risulterebbero, al contrario, perfettamente raccordabili e - si può aggiungere - espressamente volute dal legislatore.

 

7. Conclusioni

 

L’introduzione dell'Alta Corte disciplinare rappresenta un passaggio significativo nel processo di riorganizzazione dell’ordinamento giudiziario e appare funzionale a rafforzare le garanzie di imparzialità nei procedimenti disciplinari riguardanti i magistrati.

Il permanere nel testo costituzionale del riferimento al Consiglio Superiore della Magistratura, contenuto nell’art. 107 Cost., costituisce, al più, un problema di coordinamento normativo, ma non tale da compromettere la coerenza complessiva della riforma. Attraverso l’interpretazione sistematica, l’ordinamento è perfettamente in grado di ricondurre le diverse disposizioni ad un assetto armonico e ordinato.

La questione, pertanto, si configura più come un problema di tecnica redazionale che come un vero limite sostanziale della riforma.

Il compito dell’interprete consiste nel leggere le norme come un sistema unitario, evitando letture frammentarie e valorizzando la natura coerente e complessiva della Costituzione.

(*) Guido Todaro: Avvocato del Foro di Bologna, Cassazionista, Specialista in Diritto Penale, è Dottore di Ricerca in Diritto e Processo Penale presso l’Università di Bologna, nonché Professore a contratto di Procedura Penale presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali afferente alla medesima Università.
È componente del Comitato di Gestione della Scuola Territoriale della Camera Penale di Bologna “Franco Bricola”, nonché membro della Redazione della Rivista Cassazione penale e Caporedattore della Rivista La Giustizia Penale.
È Autore di oltre 60 pubblicazioni in riviste scientifiche, nonché coautore del libro “La difesa nel procedimento cautelare personale”, Giuffrè, 2012, e con-curatore del Volume “Custodia cautelare e sovraffollamento carcerario”, Studi Urbinati, v. 65, n. 1, 2014.