❌❌ Impugnazioni cautelari dall'1.04. è obbligatorio il deposito al portale❌❌

A mente dell'art. 3 del Decreto n. 217 del 2023, più volte modificato, con riguardo ai termini di entrata in vigore (da ultimo a dicembre ultimo scorso), dal 1 aprile gli atti di impugnazione relativi alle misure cautelari personali e reali, compreso il sequestro probatorio, devono depositarsi al portale. 

L' Alta Corte disciplinare e il problema del coordinamento con l’art. 107 Cost: scelta consapevole o amnesia normativa? G. Todaro*

 

 

1. Introduzione

 

La recente legge di riforma costituzionale diretta a introdurre la separazione delle carriere tra magistratura requirente e giudicante prevede, tra le altre innovazioni, l’istituzione di una Alta Corte disciplinare, alla quale verrebbe attribuito l’esercizio della potestà disciplinare nei confronti dei magistrati. La scelta mira a rafforzare la terzietà dell’organo giudicante nei procedimenti disciplinari e a ridurre il rischio di commistioni tra funzioni di governo autonomo e funzioni giurisdizionali.

Tuttavia, la riforma pone un problema di coordinamento con il vigente art. 107 della Costituzione, il quale stabilisce che i magistrati non possano essere dispensati o sospesi dal servizio se non per decisione del Consiglio Superiore della Magistratura (rectius: del relativo Consiglio, giudicante ovvero requirente). Tale previsione, se letta isolatamente, sembrerebbe attribuire al CSM la competenza disciplinare che la riforma intende invece trasferire alla nuova Alta Corte disciplinare.

L’apparente incongruenza solleva quindi un problema di coordinamento tra disposizioni costituzionali, che merita di essere analizzato, senza tuttavia pregiudicare la valutazione complessivamente positiva dell’assetto delineato dalla riforma.

 

2. La ratio della nuova soluzione istituzionale

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L’introduzione di un organo autonomo - tale è l'Alta Corte -  incaricato della giurisdizione disciplinare risponde all’esigenza di rafforzare le garanzie di imparzialità e di separazione tra funzioni amministrative e funzioni giudicanti nell’ambito dell’ordinamento giudiziario.

Nel modello tradizionale, il Consiglio Superiore della Magistratura esercita contemporaneamente funzioni di autogoverno – quali nomine, trasferimenti e progressioni di carriera – e funzioni disciplinari. Tale concentrazione di poteri ha suscitato, nel tempo, scetticismo sotto il profilo della piena terzietà dell’organo giudicante.

L’istituzione dell'Alta Corte disciplinare consente invece di distinguere nettamente la funzione di governo autonomo della magistratura, affidata al CSM, da un lato, e la funzione giurisdizionale disciplinare, attribuita a un organo distinto e specializzato, dall'altro.

La riforma appare quindi coerente con un più generale processo di rafforzamento delle garanzie di indipendenza e imparzialità, che costituiscono principi cardine dell’ordinamento costituzionale della magistratura, mirando a ridare effettività all'esercizio della potestà disciplinare.

 

3. Il problema del coordinamento con l’art. 107 Cost.

 

Nonostante la coerenza sistematica della nuova soluzione, il mantenimento nel testo costituzionale della previsione contenuta nell’art. 107 della Costituzione genera una possibile tensione interpretativa.

Da capire se apparente o reale.

Ipotizziamo per un attimo che sia reale, e vediamo le possibili soluzioni.

La norma, come visto, stabilisce che i magistrati non possano essere dispensati o sospesi dal servizio se non per decisione del relativo Consiglio Superiore della Magistratura. Poiché la potestà disciplinare viene ora attribuita, dal riformato art. 105 Cost., alla nuova Alta Corte disciplinare, il riferimento al CSM nell'art. 107 comma 1 Cost. potrebbe apparire non più coerente con la nuova architettura costituzionale.

Si tratta, tuttavia, di un fenomeno non infrequente nei processi di revisione costituzionale: quando la riforma incide su un segmento dell’ordinamento senza modificare contestualmente tutte le disposizioni collegate, possono emergere difetti di coordinamento testuale che richiedono un successivo lavoro di armonizzazione interpretativa o normativa.

 

4. Possibili soluzioni interpretative

 

Una prima soluzione può essere individuata attraverso un’interpretazione sistematica della Costituzione.

Tale approccio interpretativo trova un solido fondamento nella tradizione della dottrina costituzionalistica italiana che ha più volte sottolineato come la Costituzione debba essere letta come un sistema unitario di principi e disposizioni tra loro coordinate. In questa prospettiva, occorre evidenziare che eventuali tensioni tra norme costituzionali non debbono essere risolte attraverso una lettura meramente letterale delle singole disposizioni, ma mediante una ricostruzione sistematica dell’assetto costituzionale complessivo. In particolare, le antinomie costituzionali devono essere risolte privilegiando l’interpretazione che consenta di preservare la coerenza interna del sistema.

Seguendo questo criterio ermeneutico, la disposizione dell’art. 107 dovrebbe essere letta alla luce della nuova disciplina introdotta dalla riforma.

Il riferimento alla decisione del CSM potrebbe essere interpretato non come attribuzione esclusiva della potestà disciplinare, ma come espressione del principio secondo cui le misure più gravi incidenti sullo status del magistrato devono essere adottate nell’ambito del sistema di autogoverno della magistratura. In tale quadro, la decisione disciplinare verrebbe assunta dall'Alta Corte disciplinare, mentre al Consiglio Superiore della Magistratura potrebbe spettare l’adozione formale degli atti amministrativi conseguenti.

Un’altra possibile interpretazione, forse più aderente allo spirito della legge, è quella della deroga implicita: la nuova disciplina costituzionale, in quanto successiva e specificamente dedicata alla giurisdizione disciplinare, prevarrebbe sulla formulazione precedente dell’art. 107, limitandone la portata applicativa.

Chiaro l'obiettivo: le disposizioni costituzionali devono essere interpretate in modo sistematico e coordinato, evitando letture che producano contraddizioni interne al testo costituzionale e privilegiando, invece, soluzioni ermeneutiche idonee a garantire la coerenza complessiva dell’ordinamento.

 

5. L’opportunità di un intervento di coordinamento costituzionale

 

Sebbene le soluzioni interpretative sopra richiamate possano garantire la funzionalità del sistema, sotto il profilo della tecnica legislativa sarebbe comunque auspicabile un intervento esplicito di coordinamento costituzionale.

Occorre tuttavia considerare che un simile intervento richiederebbe l’attivazione della procedura di revisione prevista dall’art. 138 della Costituzione, con la conseguente necessità di un nuovo iter parlamentare aggravato e la possibile sottoposizione della riforma a referendum costituzionale. Alla luce del carattere particolarmente divisivo che ha contraddistinto il dibattito sulla separazione delle carriere e sulla riorganizzazione dell’ordinamento giudiziario, non può escludersi che un ulteriore intervento di revisione limitato al solo coordinamento testuale dell’art. 107 della Costituzione possa riaprire tensioni politiche analoghe a quelle già emerse nel corso del processo riformatore.

In tale contesto, il ricorso all’interpretazione sistematica appare non soltanto una soluzione tecnicamente praticabile, ma anche uno strumento idoneo a evitare la riapertura di conflitti istituzionali e politici che potrebbero compromettere la stabilità dell’assetto costituzionale appena delineato.

Se invece la maturità politica e il buon senso dovessero prevalere su logiche partitiche particolari, ove con il referendum confermativo dovesse stabilizzarsi il nuovo assetto costituzionale della Magistratura, sarebbe comunque soluzione più lineare una revisione dell'art. 107 della Costituzione: si potrebbe tendenzialmente sostituire, in parte qua, il riferimento alla decisione del Consiglio Superiore della Magistratura con un richiamo all’organo disciplinare competente, vale a dire l'Alta Corte disciplinare. Un simile intervento consentirebbe di eliminare ogni ambiguità testuale e di rendere pienamente coerente il nuovo assetto istituzionale.

 

6. Una possibile lettura alternativa: scelta consapevole

 

Abbiamo finora supposto che ci si trovi in presenza di una sorta di amnesia legislativa. Vi è però anche un’altra possibile interpretazione che, lungi dall’apparire peregrina, presenta comunque una certa ragionevolezza.

Il legislatore costituzionale, infatti - non va dimenticato - ha modificato con la legge in commento l’art. 107 della Costituzione, sostituendo alla locuzione «del Consiglio» l’espressione «del rispettivo Consiglio». Questa modifica legislativa suggerisce che i conditores avessero ben presente il contenuto dell’art. 107 Cost.

Muovendo da questa considerazione, si può dunque ritenere – al contrario di quanto ipotizzato finora – che il legislatore costituzionale abbia inteso mantenere una distinzione tra sanzioni disciplinari, da un lato, e provvedimenti amministrativi e organizzativi, dall’altro.

In questa prospettiva, le sanzioni disciplinari – tutte, comprese quelle più gravi, quali la sospensione e la rimozione – sarebbero di competenza esclusiva dell’Alta Corte disciplinare. Al Consiglio Superiore della Magistratura spetterebbe invece soltanto la loro applicazione sotto il profilo amministrativo e organizzativo, tenendo conto dell’assetto delle piante organiche del sistema giudiziario e provvedendo, ad esempio, alla dislocazione dei magistrati che dovessero essere trasferiti a seguito di irrogazione di una sanzione.

Si consideri inoltre che il termine dispensa, utilizzato nella normativa concernente gli illeciti disciplinari dei magistrati (d.lgs. n. 109 del 23 febbraio 2006), riguarda anche la possibilità di una dispensa per motivi di salute, che evidentemente non costituisce un provvedimento disciplinare (tanto che al momento non se ne occupa la sezione disciplinare del CSM, ma una diversa sezione).

Pertanto, qualora si accedesse a questa distinzione tra sanzioni disciplinari, da un lato, e provvedimenti amministrativi e organizzativi, dall’altro, non si configurerebbe alcuna antinomia normativa: le diverse previsioni risulterebbero, al contrario, perfettamente raccordabili e - si può aggiungere - espressamente volute dal legislatore.

 

7. Conclusioni

 

L’introduzione dell'Alta Corte disciplinare rappresenta un passaggio significativo nel processo di riorganizzazione dell’ordinamento giudiziario e appare funzionale a rafforzare le garanzie di imparzialità nei procedimenti disciplinari riguardanti i magistrati.

Il permanere nel testo costituzionale del riferimento al Consiglio Superiore della Magistratura, contenuto nell’art. 107 Cost., costituisce, al più, un problema di coordinamento normativo, ma non tale da compromettere la coerenza complessiva della riforma. Attraverso l’interpretazione sistematica, l’ordinamento è perfettamente in grado di ricondurre le diverse disposizioni ad un assetto armonico e ordinato.

La questione, pertanto, si configura più come un problema di tecnica redazionale che come un vero limite sostanziale della riforma.

Il compito dell’interprete consiste nel leggere le norme come un sistema unitario, evitando letture frammentarie e valorizzando la natura coerente e complessiva della Costituzione.

(*) Guido Todaro: Avvocato del Foro di Bologna, Cassazionista, Specialista in Diritto Penale, è Dottore di Ricerca in Diritto e Processo Penale presso l’Università di Bologna, nonché Professore a contratto di Procedura Penale presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali afferente alla medesima Università.
È componente del Comitato di Gestione della Scuola Territoriale della Camera Penale di Bologna “Franco Bricola”, nonché membro della Redazione della Rivista Cassazione penale e Caporedattore della Rivista La Giustizia Penale.
È Autore di oltre 60 pubblicazioni in riviste scientifiche, nonché coautore del libro “La difesa nel procedimento cautelare personale”, Giuffrè, 2012, e con-curatore del Volume “Custodia cautelare e sovraffollamento carcerario”, Studi Urbinati, v. 65, n. 1, 2014.

L’Alta Corte nella riforma dell’art. 105 Cost.: autonomia della magistratura ed effettività della responsabilità disciplinare di G. Todaro*

 

Nel quadro della riforma costituzionale volta a realizzare la separazione delle carriere tra magistratura requirente e giudicante, uno dei punti più significativi riguarda la modifica dell’art. 105 della Costituzione e l’istituzione della nuova Alta Corte disciplinare. La riforma incide su uno dei profili più delicati dell’ordinamento giudiziario: il sistema di responsabilità disciplinare dei magistrati e il rapporto tra autogoverno della magistratura ed esercizio della funzione giurisdizionale.

Nel sistema vigente, l’art. 105 Cost. attribuisce al Consiglio Superiore della Magistratura le competenze relative alle assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati. In concreto, la giurisdizione disciplinare è esercitata dalla sezione disciplinare del Consiglio, mentre l’azione è promossa dal Ministro della giustizia o dal Procuratore generale presso la Corte di Cassazione.

La riforma interviene su questo assetto con una scelta di fondo: separare il momento dell’autogoverno da quello della giurisdizione disciplinare, trasferendo quest’ultima a un organo autonomo, l’Alta Corte disciplinare. Il CSM (anzi: i due nuovi CSM) conserverebbe quindi le funzioni di governo della magistratura, mentre il giudizio disciplinare verrebbe affidato a un organo dotato di una configurazione pienamente giurisdizionale.

La nuova Alta Corte disciplinare, secondo il testo di riforma costituzionale, sarebbe composta da quindici giudici. La struttura dell’organo riflette un equilibrio tra componente togata e componente laica e introduce un elemento innovativo nel sistema delle nomine: il ricorso al sorteggio.

In particolare, la composizione prevista è la seguente:
    tre membri nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di materie giuridiche e avvocati con lunga esperienza professionale;
    tre membri laici individuati tramite sorteggio all’interno di una platea di candidati previamente individuata dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di diritto e avvocati con adeguata anzianità professionale;
    sei magistrati giudicanti, individuati tramite sorteggio tra i magistrati appartenenti alla magistratura giudicante;
    tre magistrati requirenti, anch’essi individuati tramite sorteggio tra i magistrati appartenenti agli uffici del pubblico ministero.

Il ricorso al sorteggio rappresenta uno degli elementi più innovativi della riforma. Tale meccanismo è stato concepito per ridurre il peso delle dinamiche correntizie e delle logiche elettive interne alla magistratura, rafforzando al tempo stesso la percezione di imparzialità dell’organo disciplinare. L’estrazione a sorte avviene comunque all’interno di platee previamente definite, in modo da garantire che i soggetti sorteggiati possiedano requisiti elevati di competenza giuridica e di esperienza professionale.

La funzione attribuita all’Alta Corte disciplinare è precisamente quella di rafforzare l’effettività del giudizio disciplinare. Nel modello attuale, infatti, la coincidenza tra organo di governo della magistratura e giudice disciplinare ha alimentato, nel dibattito pubblico e istituzionale, la percezione di una certa indulgenza nei confronti dei magistrati sottoposti a procedimento disciplinare. Non si tratta soltanto di un problema di statistiche sanzionatorie (comunque bassissime), ma soprattutto di un problema di legittimazione istituzionale: il sistema disciplinare appare talvolta poco incisivo e scarsamente percepito come effettivo.

L’istituzione di una Corte disciplinare autonoma mira dunque a rafforzare la credibilità del sistema di responsabilità, separando la dimensione amministrativa dell’autogoverno dalla funzione giudicante e attribuendo quest’ultima a un organo specificamente dedicato.
 

Uno dei profili più discussi della riforma riguarda il sistema delle impugnazioni. Il testo prevede che le decisioni dell’Alta Corte possano essere impugnate dinanzi alla stessa Alta Corte, ma in una diversa composizione. Questa soluzione è stata oggetto di alcune critiche, fondate sull’argomento secondo cui non sarebbe pienamente coerente che un organo giudichi sulle decisioni pronunciate da sé stesso.

Tale obiezione può tuttavia essere ridimensionata.

In primo luogo, il giudizio di impugnazione sarebbe comunque affidato a una diversa sezione dell’Alta Corte, composta da giudici differenti rispetto a quelli che hanno pronunciato la decisione impugnata. Il meccanismo non è estraneo alla logica degli ordinamenti giurisdizionali complessi, nei quali la pluralità delle sezioni garantisce l’effettiva autonomia del giudizio.

In secondo luogo – e questo è un profilo sistematicamente rilevante – resta comunque operante la garanzia prevista dall'art. 111 della Costituzione, e in particolare dal settimo comma, secondo cui contro le sentenze e i provvedimenti in materia di libertà personale è sempre ammesso ricorso per cassazione per violazione di legge. Tale disposizione costituzionale non è stata modificata dalla riforma e continua a operare come principio generale di controllo di legittimità.

L’assenza di un espresso richiamo al ricorso per cassazione nel nuovo testo dell’art. 105 della Costituzione non può quindi essere interpretata come una sua esclusione. Al contrario, la permanenza dell’art. 111, comma 7, Cost. implica che anche le decisioni dell’Alta Corte disciplinare restino sottoposte al controllo di legittimità della Corte di Cassazione. Ne deriva un sistema articolato su più livelli: una decisione di primo grado, una impugnazione, anche per motivi di merito, interna alla stessa Alta Corte e, infine, il sindacato di legittimità.

Le decisioni dell'Alta Corte sono espressamente configurate dall'art. 105 riformato come aventi forma di sentenza e, per l'effetto, non si può escludere il ricorso per cassazione che riguarda espressamente tutte le sentenze (l'art. 111 comma 7 Cost. è chiarissimo in tal senso). 

Due ultimi rilievi sul punto: ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost., si prevede che contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione sia ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione. Nessun limite espresso risulta invece per la nuova normativa, né nella norma principale (nuovo art. 105 riformato) né nell'art. 111 Cost. che, come detto, non è stato toccato: non solo dunque sussiste la possibilità di esperire il ricorso per Cassazione contro le sentenze di secondo grado dell'Alta Corte, ma il ricorso è ammesso senza limitazioni di sorta (ovviamente nel solco delle violazioni di legge).

Secondo rilievo: sino ad oggi, l'appello nel merito avverso le decisioni della sezione disciplinare del CSM non era previsto. La nuova disposizione è, dunque, maggiormente garantista e mette al bando qualsiasi timore che la novella sia penalizzante per il corpo della magistratura.

Sotto il profilo ordinamentale, la creazione di una giurisdizione disciplinare autonoma risponde, come anticipato, a una logica di separazione funzionale tra amministrazione e giurisdizione. L’organo di autogoverno esercita infatti tipicamente funzioni di natura amministrativa: gestione delle carriere, organizzazione degli uffici, conferimento degli incarichi. La funzione disciplinare, invece, presenta una struttura eminentemente giurisdizionale, fondata sull’accertamento di responsabilità individuali mediante un procedimento contenzioso.

La concentrazione di queste due funzioni nello stesso organo - come avviene attualmente - produce una sovrapposizione che non appare del tutto coerente con i principi generali dell’ordinamento. La distinzione tra organo di governo amministrativo e organo di giudizio consente invece di rafforzare le garanzie di imparzialità e di accentuare la natura propriamente giurisdizionale del procedimento disciplinare.

È stato osservato, tuttavia, che la composizione dell’Alta Corte disciplinare resta mista, comprendendo sia magistrati giudicanti sia magistrati requirenti. Secondo alcuni interpreti, ciò sarebbe in parte incoerente con la logica della separazione delle carriere.

Tale rilievo, tuttavia, non appare decisivo. Il giudizio disciplinare non riguarda l’esercizio delle funzioni giurisdizionali nel merito dei procedimenti, ma la responsabilità ordinamentale dei magistrati nell’esercizio delle loro funzioni. In questa prospettiva, la presenza di magistrati appartenenti a entrambe le componenti dell’ordine giudiziario appare non solo giustificata, ma anche funzionale a garantire una conoscenza effettiva delle diverse modalità di esercizio della funzione giudiziaria.

La composizione mista consente inoltre di preservare una dimensione unitaria dell’ordine giudiziario proprio sul terreno della responsabilità disciplinare, evitando che la separazione delle carriere si traduca in una frammentazione del sistema di garanzie. L’integrazione tra componenti togati e laici, a sua volta, contribuisce a rafforzare il carattere istituzionale dell’organo, evitando sia una chiusura corporativa sia una eccessiva esposizione alle dinamiche politiche.

In questa prospettiva, l’Alta Corte disciplinare può essere interpretata come uno strumento di razionalizzazione dell’equilibrio costituzionale tra indipendenza e responsabilità della magistratura. Separando le funzioni di autogoverno da quelle di giudizio disciplinare e prevedendo al tempo stesso un sistema di controlli articolato, la riforma mira a rafforzare la credibilità del sistema disciplinare senza incidere sulle garanzie fondamentali dell’indipendenza giudiziaria.

(*) Guido Todaro: Avvocato del Foro di Bologna, Cassazionista, Specialista in Diritto Penale, è Dottore di Ricerca in Diritto e Processo Penale presso l’Università di Bologna, nonché Professore a contratto di Procedura Penale presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali afferente alla medesima Università.
È componente del Comitato di Gestione della Scuola Territoriale della Camera Penale di Bologna “Franco Bricola”, nonché membro della Redazione della Rivista Cassazione penale e Caporedattore della Rivista La Giustizia Penale.
È Autore di oltre 60 pubblicazioni in riviste scientifiche, nonché coautore del libro “La difesa nel procedimento cautelare personale”, Giuffrè, 2012, e con-curatore del Volume “Custodia cautelare e sovraffollamento carcerario”, Studi Urbinati, v. 65, n. 1, 2014.

STAVOLTA SI FA SUL SERIO: PERCHÉ VOTARE SÌ AL REFERENDUM SULLA SEPARAZIONE DELLE CARRIERE TRA PM E GIUDICI di Guido Todaro*

 

1. Premessa

Il tema del referendum, che attiene alla separazione delle carriere tra pubblici ministeri e giudici, non è una questione tecnica da addetti ai lavori. È una questione di libertà, di giustizia e di equilibrio tra i poteri dello Stato, che riguarda tutti noi.

 

2. Due funzioni diverse, due carriere diverse

Nel processo penale ci sono tre protagonisti:

 • il Pubblico Ministero (PM), che accusa;

 • il Giudice, che decide;

 • il Difensore, che difende.

Oggi, in Italia, PM e giudici fanno parte dello stesso corpo, lo stesso ordine della magistratura, con lo stesso percorso di carriera, lo stesso Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) che li governa.

In pratica, chi oggi accusa, domani può fare il giudice, e viceversa. È pur vero che, con una riforma del 2022, il cambio di funzioni può avvenire solo una volta ed entro i primi dieci anni di attività (sei anni più quattro: arg. ex art. 13 comma 3 d. legisl. n. 160/2006, come modificato dall’art. 12 l. n. 71/2002, in relazione all’art. 194 dell’ord. giud.), diversamente dal passato in cui i magistrati potevano cambiare fino ad un massimo di quattro volte: sennonché, la modifica del 2022 è una legge ordinaria, il che significa, a testo costituzionale invariato, che una nuova legge potrebbe ripristinare il vecchio limite di 4 volte, o financo non prevedere limiti. La novella costituzionale, per contro, renderebbe definitiva la separazione delle carriere, stabilendo che un magistrato dovrà scegliere una volta per tutte tra la funzione requirente e quella giudicante, senza poter cambiare: una modifica costituzionale, dunque, senza possibilità di fluttuanti modifiche dovute alla legge e alle varie contingenze del momento.

Orbene: PM e giudice sono colleghi, avvocato e PM non sono colleghi, avvocato e giudice non sono colleghi.

Questa commistione tra chi accusa e chi giudica, che può sembrare un dettaglio burocratico, mina alla radice un principio fondamentale: la terzietà del giudice.

In NESSUN altro ambito della vita accettiamo che chi decide sia troppo vicino a una delle parti in causa. Perché dovremmo farlo nella giustizia penale? Perché dovremmo farlo quando è in gioco il bene più grande, cioè la libertà personale?

 

3. Il principio europeo della separazione

In quasi tutta Europa – Francia, Spagna, Germania – le carriere di PM e giudici sono separate.

In Portogallo, la separazione delle carriere inquirente e giudicante è stata frutto della riforma del sistema giudiziario dopo la rivoluzione del 1974: la scelta fu accompagnata da una totale e ferma indipendenza dall’Esecutivo, garantita dal Consiglio superiore del pubblico ministero, composto da magistrati eletti e membri “laici”, con maggioranza di magistrati, e presieduto dal Procuratore generale della Repubblica.

È certo vero che non ha senso “celebrare” in astratto altri ordinamenti – come quello francese, tedesco, spagnolo o portoghese richiamati – poiché non possiamo conoscere fino in fondo il clima culturale e il dibattito interno che circondano i loro sistemi di giustizia. Come pure è indubbio che ogni ordinamento va valutato nel proprio contesto storico, sociale e istituzionale, di talché i modelli stranieri non possono essere semplicemente trapiantati o idealizzati. Tuttavia, il riferimento a questi Paesi, lungi dal configurarsi come un’esaltazione dell’“esotico” o del “diverso da noi”, induce una riflessione: si può evidenziare, con spirito comparatistico, che in ordinamenti europei di solida tradizione democratica e giuridica – e in cui il livello di tutela dei diritti fondamentali non è certo inferiore al nostro – la separazione delle carriere è già una realtà.

Questo dimostra che tale assetto non rappresenta affatto un “male assoluto” o una minaccia all’indipendenza della magistratura, come talvolta viene sostenuto nel dibattito italiano, ma può convivere, per converso, con un sistema giudiziario equilibrato ed efficiente

Separare le carriere non significa mettere in contrasto i due ruoli, ma riconoscere la loro diversità.

Il giudice deve essere terzo, imparziale, indipendente; il PM deve essere libero di indagare, ma non deve appartenere alla stessa corporazione di chi lo giudica.

La separazione, dunque, rafforza l’indipendenza di entrambi:

 • il PM non sarà mai più sospettato di “favori” o “protezioni” da parte dei giudici;

 • il giudice non sarà mai più visto come “collega dell’accusa”, talvolta tacciato – ad esempio con riguardo alla fase delle indagini preliminari e in materia cautelare, là dove non ha la disponibilità dell’intero fascicolo ma dei soli atti somministrati dall’organo requirente – di appiattirsi acriticamente sulle richieste del PM.

 

4. Un equilibrio costituzionale da ricostruire

La Costituzione tutela la magistratura come potere autonomo, ma non impone la confusione tra giudici e PM, come qualcuno, sbagliando, ha sostenuto.

L’articolo 111 Cost. parla chiaro: il processo deve svolgersi nel contraddittorio delle parti, davanti a un giudice terzo e imparziale.

Terzietà significa essere diverso tanto dal PM quanto dal Difensore.

Oggi questa terzietà, in senso sostanziale, è messa in discussione da un sistema in cui PM e giudici appartengono alla stessa carriera e spesso condividono gli stessi percorsi formativi e le stesse valutazioni e progressioni di carriera.

Sono compagni di banco, per usare una immagine chiara e sintetica.

Separarli non significa “indebolire la magistratura”, ma rafforzare la fiducia dei cittadini nella giustizia.

 

5. Giustizia più trasparente, più credibile, più umana

Una giustizia credibile è una giustizia trasparente, che non solo è imparziale, ma appare tale agli occhi del popolo.

Quando un cittadino entra in un’aula di tribunale, deve sentire CHIARAMENTE che il giudice non appartiene né all’accusa né alla difesa, ma solo alla legge e alla Costituzione.

Separare le carriere significa anche questo: dare al giudice l’autonomia e l’isolamento necessario per decidere secondo coscienza, non secondo appartenenze e correnti.

Al contempo, volendo semplificare e usare una immagine impropria ma plastica, l’obiettivo programmatico che si vorrebbe realizzare è quello di contrapporre un avvocato della difesa e un avvocato dell’accusa (sia pur dotato di indipendenza e garanzie ordinamentali forti), che si contendono lealmente l’esito davanti ad un giudice diverso da entrambi. Cosa c'è da capire?

 

6. Nessuna punizione per i magistrati, ma una riforma per i cittadini

Non è una battaglia contro i magistrati, ma una riforma per i cittadini.

È un passo di civiltà, un modo per rendere più chiaro e più giusto il sistema giudiziario.

Così come l’avvocato difende, il PM accusa e il giudice giudica: funzioni diverse, ognuno nel proprio ruolo, ognuno con la propria dignità, ognuno SEPARATO dall’altro.

 

7. Critiche alle ragioni del No

Si sostiene, da parte dei promotori del no, che, in prospettiva, la separazione delle carriere potrebbe portare i PM sotto il controllo dell’Esecutivo.

L’argomento è basato su una paura ipotetica, non sui contenuti effettivi della riforma.

Chi afferma che la separazione delle carriere porterebbe “inevitabilmente” alla subordinazione del PM all’Esecutivo, in sostanza, fa un salto logico: la riforma in discussione non lo prevede, anzi ribadisce l’indipendenza del PM e istituisce un CSM autonomo per la magistratura requirente.

Il novellato art. 104 Cost., in continuità con il testo attuale, rimarca che la magistratura costituisce un ordine autonomo e INDIPENDENTE da ogni altro potere, soggiungendo – e così esaltando non solo l’indipendenza esterna ma anche l’INDIPENDENZA INTERNA, non meno importante – che è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente.

Temere un rischio futuro, non codificato nella norma, equivale a respingere una legge non per ciò che fa, ma per ciò che potrebbe un giorno essere modificata e portata “a fare”: una forma di argomento dal pendio scivoloso, che in logica è un errore, una vera e propria trappola argomentativa.

Ma c’è di più.

L’attuale sistema non è privo di “indirizzi” e priorità.

Oggi, nell’ambito di una cornice generale definita dal Legislatore (art. 132 bis comma 1 disp. att. c.p.p.), sono comunque i dirigenti degli uffici ad adottare i provvedimenti organizzativi necessari per assicurare la rapida definizione dei processi per i quali è prevista la trattazione prioritaria (art. 132 bis comma 2 disp. att. c.p.p.): in altre parole, i singoli uffici delle Procure della Repubblica specificano i criteri di priorità, tenendo conto della loro realtà criminale specifica, e delle risorse disponibili.

Oggi, dunque, i Procuratori capi, nominati dal CSM, stabiliscono concretamente le priorità investigative. Queste scelte riflettono comunque sensibilità personali, indirizzi culturali o mediatici, e risorse limitate.

In altre parole, l’agenda dell’azione penale è già selettiva, anche se formalmente “obbligatoria”.

Quindi, dire che la riforma metterebbe “in mano all’esecutivo” l’agenda giudiziaria ignora che oggi non è neutrale né rigidamente automatica: è semplicemente decisa da altri, in modo forse meno trasparente e meno democraticamente partecipato.

Se anche l’esecutivo, in futuro, avesse un ruolo d’indirizzo, il problema sarebbe di controlli e garanzie, non di principio

In un sistema democratico, le priorità nella repressione dei reati (es. mafia, corruzione, droga, reati ambientali, violenze domestiche, reati dei colletti bianchi) possono essere legittimamente orientate dal Parlamento o dal Governo, purché ciò avvenga in modo trasparente e con limiti normativi chiari.

Non è scandaloso che la politica, espressione della volontà popolare, definisca obiettivi generali, purché il potere giudiziario resti libero nel giudizio concreto.

Anzi, questo argomento può essere rovesciato: perché un singolo Procuratore capo deve decidere le priorità a livello locale, con disparità di trattamento tra territori, e non potrebbe essere l’Esecutivo a farlo in termini generali?

Chi sostiene la necessità di conservare l’attuale sistema, vuole forse preservare di fatto il monopolio e quindi, nella sostanza, lo fa per un interesse proprio all’autogoverno dei criteri di priorità?

In ogni caso, i PM non passeranno sotto l’Esecutivo: quella di cui sopra è solo una speculazione che risponde ad un’altra speculazione.

A riprova di ciò, basti considerare che né l’art. 107 (al netto di una modifica che non sposta nulla, ma semplicemente raccorda la previsione alla istituzione dei due Consigli superiori della magistratura) né l’art. 112 della Costituzione sono toccati dalla riforma: il pubblico ministero gode e continuerà a godere delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario e continuerà altresì ad avere l’obbligo di esercitare l’azione penale (a garanzia di uguaglianza dei cittadini).

Senza considerare il già richiamato art. 104 della Costituzione, la cui chiarezza è lapidaria, insuscettibile di strumentalizzazioni interpretative.

Del resto, chi paventa il timore che il PM passi sotto l’Esecutivo, dimentica di dire - volutamente? - che anche quella sarebbe una riforma costituzionale, che richiederebbe i tempi e le maggioranze qualificate previste dall’art. 138 Cost., e, nel caso, un analogo referendum costituzionale: se fosse quello il pericolo, si dovrebbe semmai votare no a quell’ipotetico e futuro referendum, non già ora, a fronte di una riforma che non fa altro che attuare sul piano ordinamentale, a oltre 30 anni di distanza, il sistema accusatorio voluto dai riformatori del codice di procedura penale e imposto dalla Costituzione.

In sintesi: criticare una riforma costituzionale per timore di un abuso futuro è debole sul piano logico e poco corretto sul piano giuridico.

Meglio discutere nel merito: se la separazione delle carriere migliori o peggiori la qualità della giustizia, la percezione di imparzialità, l’efficienza del sistema.

Il “fantasma” del PM sotto l’Esecutivo è, allo stato, una distorsione polemica più che una previsione fondata.

 

8. Una riforma al passo con i tempi contro un retaggio del passato

Partiamo da un’affermazione sicuramente condivisa da tutti: giudice e pubblico ministero, pur assumendo entrambi la qualifica di «magistrato», esercitano due funzioni radicalmente diverse.  

Occorre allora evitare una sorta di strabismo concettuale che permea la questione, iniziando col porsi la giusta domanda iniziale.

Se le funzioni di giudice e di pubblico ministero sono diverse, la vera domanda è non già perché separare le carriere - che è una logica conseguenza della diversità di funzioni - quanto piuttosto chiedersi perché le carriere siano (ancora) unite.

Nella Costituzione del 1948, la magistratura fu delineata come un ordine indipendente e unitario (“i magistrati si distinguono solo per funzioni”), istituendo un organo di autogoverno ‘domestico’ (CSM). Tale assetto poggiava su due ragioni. La prima di (condivisibile) reazione al regime totalitario: nel ventennio fascista la magistratura era, purtroppo, influenzabile o coercibile dal potere esecutivo; la seconda: la disciplina del processo penale dell’epoca era improntata ad un modello autoritario, di tipo inquisitorio, che tendeva a “confondere” o comunque a non distinguere chiaramente le funzioni inquirenti e giudicanti.

Oggi le cose sono profondamente diverse.

Lo Stato ha una struttura democratica, repubblicana, imperniata su reciproci controlli tra i poteri; il (nuovo) codice di procedura penale del 1988 ha una impostazione di fondo completamente diversa, di stampo accusatorio, in cui la figura del pubblico ministero è staccata da quella del giudice.

I tempi sono dunque maturi per modificare la Costituzione con regole precise sui ruoli di chi accusa e chi giudica, che devono essere separati anche in relazione alle carriere, non solo alle funzioni.

Insomma, questa è una riforma figlia del suo tempo, che attua e perfeziona il modello dell’attuale codice di procedura penale, così superando un retaggio che non ha più ragion d’essere.

Un processo autenticamente accusatorio esige una rigorosa separazione delle funzioni fra accusa e difesa. Ma ciò non è sufficiente: la logica propria del modello accusatorio non si esaurisce nella mera distinzione funzionale, ma richiede anche una separazione strutturale e culturale delle carriere. Questo perché, se è vero che il giudice deve rimanere terzo rispetto alle parti, tale terzietà non può essere pienamente garantita finché magistrati requirenti e giudicanti continuino a condividere lo stesso percorso formativo, la stessa progressione professionale e la stessa cultura di appartenenza istituzionale.

Anche a voler sostenere che non vi sia una perfetta corrispondenza biunivoca tra giusto processo accusatorio e separazione delle carriere, quest’ultima sicuramente rafforza il primo.

Semmai, avrebbe senso un dibattito su come realizzare l’obbiettivo in concreto, con la partecipazione di tutti, cittadini e addetti ai lavori, con i magistrati che potrebbero sicuramente offrire un ausilio utile, se solo taluni (non tutti, per la verità) abbandonassero aprioristiche barricate ideologiche.

Dunque, votare SÌ alla separazione delle carriere significa:

 • garantire più imparzialità nei processi;

 • rafforzare la fiducia dei cittadini nella giustizia;

 • tutelare la Costituzione e lo Stato di diritto;

 • portare l’Italia al livello degli altri ordinamenti europei.

Una giustizia equa non è una giustizia più dura o più morbida, ma una giustizia più giusta.

Per questo, da avvocato, ma soprattutto da cittadino, dico che occorre votare SÌ al referendum per la separazione delle carriere tra PM e giudici.

 

9. Per concludere

Ci lamentiamo ogni giorno della giustizia: dei processi infiniti, delle decisioni discutibili, delle ingiustizie che sembrano inevitabili. Ma se davvero vogliamo cambiare le cose, dobbiamo avere il coraggio di intervenire alla radice.

Abbiamo provato per decenni con un sistema in cui pubblici ministeri e giudici appartengono allo stesso corpo.

Ora è il momento di cambiare davvero, di voltare pagina, di separare ruoli e responsabilità per rendere la giustizia più chiara, più indipendente, più giusta.

Se poi questo cambiamento non dovesse bastare, si potrà sempre correggere il cammino.

Ma restare fermi, no: significherebbe accettare che tutto resti com’è. E questo, per un Paese che crede nel diritto e nella libertà, non è più possibile.

 

(*) Guido Todaro: Avvocato del Foro di Bologna, Cassazionista, Specialista in Diritto Penale, è Dottore di Ricerca in Diritto e Processo Penale presso l’Università di Bologna, nonché Professore a contratto di Procedura Penale presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali afferente alla medesima Università.
È componente del Comitato di Gestione della Scuola Territoriale della Camera Penale di Bologna “Franco Bricola”, nonché membro della Redazione della Rivista Cassazione penale e Caporedattore della Rivista La Giustizia Penale.
È Autore di oltre 60 pubblicazioni in riviste scientifiche, nonché coautore del libro “La difesa nel procedimento cautelare personale”, Giuffrè, 2012, e con-curatore del Volume “Custodia cautelare e sovraffollamento carcerario”, Studi Urbinati, v. 65, n. 1, 2014.

❌ D.l. sicurezza: la relazione dell'Ufficio del Massimario❌

Pubblichiamo la relazione dell’ufficio del massimario, al link

Il parere del CSM sul d.l. Sicurezza

Con delibera del 14.05.2025, il CSM ha approvato il parere sul d.l. 48/2025, c.d. "d.l. Sicurezza" Parere al link

❌ ❌ Attenzione: sono cambiati i termini per l'APPELLO di prevenzione ❌ ❌

 

Dal 12.04.25, in forza del d.l. 48/25, sono stati estesi i termini per proporre appello avverso la decisione dei Giudici di prevenzione . Infatti l'art. 7 del provvedimento di urgenza dispone che "al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, sono apportate le seguenti modificazioni: 

    a) all'articolo 10, comma 2, primo  periodo,  le  parole:  «dieci giorni» sono sostituite dalle seguenti: «trenta giorni».

La novella si applica anche all’appello avverso le decisioni  in tema di misure di prevenzione reale, in forza del richiamo operato dall'art. 27 al citato art. 10.

Diversamente non muta il comma 3 dell’art. 10 D.l.vo 159/2011 e quindi non variano i termini per proporre ricorso per cassazione (testo del decreto al link). 

Separazione delle carriere quali spunti possono trarsi dalla disciplina EPPO ? Un paio di domande a Amedeo Barletta*

A margine del convegno svoltosi a Trapani, il 06.02.2025, dal titolo "La Procura Europea: questioni applicative e garanzie difensive" e prendendo spunto dalla sua relazione, abbiamo chiesto al collega Amedeo Barletta qualche considerazione in tema della c.d. separazione delle carriere. 

Ringraziamo Amedeo, per essersi prestato a intervenire sul nostro blog.  

 Caro Amedeo, a Tuo avviso la normativa sulla Procura europea può offrirci qualche spunto di riflessione per il dibattito domestico sulla c.d. separazione delle carriere ? 

Il modello prescelto dalla UE per la creazione della Procura Europea (EPPO) deve sicuramente molto al sistema italiano, soprattutto quanto alla previsione di un Procuratore effettivamente a capo delle indagini e con un ben garantito statuto di indipendenza.

Tale inquadramento del resto è assolutamente coerente anche con la giurisprudenza elaborata dalla Corte di giustizia dell'Unione europea che, pronunciandosi a proposito del rispetto dello stato di diritto, ha in piú occasioni riaffermato l'importanza di un ordine giudiziario indipendente e l'opportunitá di assicurare un particolare statuto di indipendenza sia esterna che interna anche per la magistratura requirente.

Tale indipendenza però può coniugarsi in modi diversi e del resto la stessa Procura europea introduce, nello stesso ordinamento italiano, un PM che ha uno statuto parzialmente diverso dal suo collega pienamente inquadrato nell'ordinamento giudiziario interno.

Il Procuratore europeo, e gli stessi procuratori europei delegati, hanno infatti uno status peculiare.

La posizione giuridica e disciplinare degli stessi é infatti, nel corso del mandato europeo, sottratta alla piena competenza del CSM. Il regime disciplinare applicabile è autonomo, cosí come il rapporto gerarchico con il vertice di EPPO che é strutturato in maniera sicuramente diversa rispetto al modello gerarchico in vigore nel sistema nazionale.

Il Regolamento UE prevede sostanzialmente un piú ampio margine per scelte di prioritá quanto all'esercizio dell'azione penale.

Il Regolamento UE 1939 del 2017 che disciplina EPPO prevede inoltre che il Procuratore capo renda conto annualmente delle proprie attivitá al Parlamento europeo. Si tratta di una previsione questa in linea con i principali ordinamenti costituzionali che prevedono che l'autoritá pubblica renda sempre conto alla assemblea rappresentativa dei popoli europei della propria atttivitá e del modo in cui vengono utilizzate le risorse pubbliche, non intaccando tale obbligo di rendicontazione l'indipendenza della istituzione. Si tratta però di una previsione assolutamente inedita per il nostro sistema costituzionale nazionale.

Il Regolamento prevede, inoltre, che sulla rimozione del Procuratore capo europeo e dei procuratori europei decida la Corte di giustizia UE su richiesta del Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione. Sulla base del Regolamento UE è possibile rimuovere dall’incarico il procuratore capo europeo  qualora si riscontri che questi non è più in grado di esercitare le proprie funzioni o che ha commesso una colpa grave.Lo stesso puó avvenire per i procuratori europei.

 

Al di là di ciò, qual è il tuo giudizio sul concreto profilo della separazione delle carriere disegnato dal progetto di riforma costituzionale al vaglio delle Camere ? 

La riforma dell'ordinamento giudiziario e della Costituzione finalizzata alla introduzione della separazione delle carriere rappresenta una naturale evoluzione del nostro ordinamento giudiziario al fine di allineare lo statuto del PM con la riforma costituzionale ormai ultraventennale dell'art. 111 e con il sistema processuale adottato con la riforma del codice di rito di fine anni '80.

Questo riallineamento non puó che passare attraverso una distinzione delle carriere e del sistema disciplinare tra Giudici e PM, oltre che attraverso una riforma del sistema di autogoverno necessaria anche alla luce delle distorsioni del sistema rappresentativo correntizio, che ha vissuto, almeno negli ultimi decenni, chiare ed innegabili degenerazioni corporative, al contempo dimostrando di non sapere garantire una piena indipendenza dei propri membri.

A tal proposito se il diritto UE generalmente vede con favore una maggioranza di togati nei consigli giudiziari, la nomina degli stessi puó seguire diverse modlaitá e vi sono sistemi quale quello spagnolo in cui tutti i membri del consiglio sono di nomina parlamentare, secondo una impostazione che sarebbe peró chiaramente incompatibile con la nostra Costituzione.

La riforma può anche consentire di recuperare un modello di giustizia disciplinare efficiente e responsabilizzante, anche alla luce dello stesso statuto di indipendenza della magistratura e dei complessi meccanismi che regolano la responsabilità anche civile dei membri dell'ordine giudiziario. A tal proposito sarebbe auspicabile estendere tale nuovo modello disciplinare anche alle altre magistrature repubblicane.

Il  modello italiano prevede  una magistratura autonoma ed indipendente, con un grado di indipendenza esterna assolutamente avanzato anche rispetto ai sistemi costituzionali degli altri paesi europei, ma con un sistema di indipendenza interna che ha evidenziato alcune criticità.

La sottoposizione delle carriere di magistrati giudicanti e requirenti a influenze reciproche quanto alle progressioni in carriera ed alla responsabilitá disciplinare, insieme al modello correntizio affermatosi negli ultimi 30/40 anni, produce  degli effetti perversi che la separazione dei consigli, la riforma della composizione degli stessi ed il nuovo modello disciplinare dovrebbe, nelle intenzioni del legislatore costituzionale, attenuare, al contempo favorendo, si spera, il rafforzamento di un'autentica cultura della tutela dei diritti in capo alla magistratura giudicante che troppo spesso, invece, appare attratta da logiche di prevenzione generale e speciale che poco le si attagliano.

Amedeo Barletta: Avvocato penalista. Esperto in materia penale ed in cooperazione giudiziaria europea ed internazionale. Attualmente co responsabile dell'Osservatorio Europa dell'Unione delle Camere Penali Italiane e Vice Presidente della European Criminal Bar Association.

"Favorevoli e contrari, hanno tutti ragione. E allora, uniamoci tutti!". Una proposta semiseria sulla separazione delle carriere. Di Guido Todaro*

Questo scritto vuole essere un intervento divertito e - si spera - divertente sul tema della separazione delle carriere.
Scriverne in modo serio è infatti esercizio ozioso e pericoloso: ozioso perché ne hanno scritto e detto tutti; pericoloso perché, ove si prenda posizione, il rischio è di sembrare partigiano, tifoso di una delle due "squadre" che, a suon di argomenti tecnici e politici, si contendono il campo.
 E allora, ecco l'idea: parlarne in modo scherzoso.
Si potrebbe obiettare che le facezie mal si addicono a una tematica così importante ove campeggiano la Costituzione, valori di civiltà democratica, la conformazione del processo penale, l'equilibrio di poteri, il benessere dei cittadini.
Ma, si sa, il confine tra serio e faceto è spesso labile: come ammoniva il marchese del Grillo, "quando si scherza, bisogna essere seri". Senza dimenticare Winston Churchill: "gli italiani perdono le guerre come se fossero partite di calcio e le partite di calcio come se fossero guerre".
Proviamo dunque ad abbozzare, per burla, una proposta originale: al più, per dirla con Sanial-Dubay, "chi cerca di parere originale, se non sempre vi riesce, è sicuro per lo meno di riuscire ridicolo", obiettivo programmatico di queste righe.

Così, mentre viene approvato dalla Camera dei deputati il 16 gennaio 2025, in sede di prima deliberazione, il testo della legge costituzionale contenente "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare", mentre le toghe requirenti e giudicanti, ad onta della ventilata separazione, sfilano insieme in segno di protesta durante l'inaugurazione dell'anno giudiziario sotto l'egida dell'ANM, mentre l'Unione delle Camere penali a suon di pamphlet stigmatizza la presa di posizione dei magistrati, mentre l'art. 111 Cost. è richiamato come un mantra da ambo i lati, mentre il magistero di Giovanni Falcone viene scandagliato in profondità per cercarne conferme o smentite, sorge un dubbio: e se avessero tutti ragione?

Chi vuole la separazione, ha argomenti forti, con radici robuste, che sembrano affondare, in effetti, nella legge fondamentale e nel modello accusatorio che caratterizza - almeno nelle sue linee essenziali - il nostro sistema processuale: ogni processo deve svolgersi nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale.
 La comune carriera di pubblici ministeri e giudici, l'essere altro dall'avvocato, sembra contraddire l'assunto: pubblici ministeri e giudici non sono uguali, ma sono più uguali di quanto non siano giudici e avvocati.
L'idea che un giudice possa acriticamente avallare l'iniziativa dell'organo requirente è strisciante: "non è vero, ma ci credo", per riprendere una nota commedia del Teatro Napoletano.
D'altra parte, è chiaro che l'equidistanza del giudice, riflesso di imparzialità, appare meglio assicurata se vi fosse uno iato secco tra organo giurisdizionale e attore istituzionale.
Un giudice, già in passato pubblico ministero, potrebbe essere portato a ricercare nel dibattimento prove, piste investigative, elementi d'accusa.
Un pubblico ministero, già giudice, potrebbe essere portato a pensare che gli atti d'indagine preliminare, tutti da verificare nel dibattimento nella dialettica tra le parti, siano già prove certe, che non ammettono repliche, e che la richiesta di rinvio a giudizio sia una sentenza.

Chi è contro la riforma e vuole mantenere l'attuale assetto, vanta argomenti altrettanto forti: separare le carriere non ha senso, si rischia di allontanare il pubblico ministero dalla cultura della giurisdizione, trasformandolo in un super poliziotto. Peggio: si indebolisce la magistratura, finendo col porre le premesse del controllo del pubblico accusatore da parte dell'esecutivo, incrinando l'equilibrio dei poteri e annacquandone l'indipendenza. Una involuzione della giustizia, insomma.

Per la verità, l'attuale riforma preserva l'indipendenza: in nuce, si rimarca che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, solo specificandosi che “è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente” (art. 3 del d.d.l., che sostituisce l’art. 104, co. 1, Cost.).
Nell’art. 107, co. 3 Cost., si introduce il principio delle “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”, la cui concreta declinazione risulta demandata alla legge ordinaria sia con riguardo alla disciplina del concorso (un unico concorso o due diversi?) sia in ordine alla competenza per la formazione dei magistrati (un’unica Scuola Superiore della Magistratura o due?).
Infine, all’unico organo di autogoverno della magistratura, il CSM, succedono tre nuovi organi: due CSM ed un’Alta Corte disciplinare.
Insomma, più che di minorata indipendenza, quest'ultima ne esce forse rafforzata e raddoppiata.

Ma... non è questo il punto.
Abbiamo detto che hanno tutti ragione, giusto?

E allora, volemose bene.
Anziché separare giudici e pubblici ministeri, uniamoci tutti: avvocati, magistrati giudicanti e requirenti in un unico ordine.
Scriviamo in Costituzione che facciamo tutti parte di un unico apparato, servente rispetto a ideali di giustizia.
Scriviamo in Costituzione che siamo tutti indipendenti e, nell'ambito delle rispettive funzioni, perseguiamo la verità e lottiamo per la libertà.
E, in questo utopico disegno, prevediamo un unico accesso, concorso o esame di Stato poco importa: un'unica carriera, quella di giurisperito, in cui si possa liberamente passare dal ruolo di avvocato a quello di giudice o requirente, e viceversa.
Un'unica anima in tre corpi diversi.
Ma, andiamo oltre - dopotutto, è un gioco - prevediamo che, non solo a livello ordinamentale, ma pure nell'ambito dello stesso processo, si possa passare da un ruolo ad un altro. Si pensi ad un pubblico ministero che, ad un certo punto, debba spogliarsi della veste dell'accusa e indossare la toga d'avvocato: forse, le sue granitiche certezze sulla colpevolezza dell'imputato lascerebbero lo spazio a tesi alternative, forse penserebbe che in realtà, tutto sommato, mica sono prove ma solo elementi di mero sospetto, forse l'innocenza gli sembrerebbe non meramente presunta ma certa.
Si pensi ad un avvocato che d'un tratto diventi accusatore: forse l'innocenza sembrerebbe meno importante quale valore da tutelare, forse, tutto sommato, diventerebbe prioritario salvaguardare la collettività e tutelare la vittima del reato, forse gli argomenti della difesa gli sembrerebbero, ora, meri esercizi teorici, suggestiva arte oratoria e nulla più.
E poi, il giudice che diventa avvocato: tutte le eccezioni rigettate a suo tempo, forse, potrebbero apparirgli lesive della funzione difensiva. Forse, il modo di condurre l'esame dei testi, effettuato dal nuovo organo giurisdizionale, fatto di reiterazione di domande, anche suggestive, lo porterebbe a pensare: però, perché a me non è permesso?
E avvocati che divengono giudici...
E così, a seguire, in un gioco di ruoli interscambiabili a cadenze asincrone, governato dal caos o, perché no, da indecifrabili algoritmi dell'intelligenza artificiale.
Del resto, Calamandrei osservava: “bisognerebbe che ogni avvocato, per due mesi all'anno, facesse il giudice; e che ogni giudice, per due mesi all'anno, facesse l'avvocato. Imparerebbero così a comprendersi e a compatirsi e reciprocamente si stimerebbero di più”.
A quel punto, in questa unione e commistione casuale di ruoli, l'imputato anelerebbe solo alcune cose: l'onestà intellettuale e la capacità di tutti gli attori.

E allora, uniamoci tutti, con onestà intellettuale e capacità, separandondoci da chi non coltiva l'onestà e lo studio. Separiamoci dagli incapaci.
Ecco, uniamo i capaci e separiamoli dagli incapaci: forse, saremo tutti d'accordo, e, certamente, così, si migliorerebbe la giustizia.

Ma siamo sicuri che saremo tutti d'accordo?
Forse sulla carta sì, ma vai a capire come decidere chi sia capace e chi non lo sia... ma questa è un'altra storia!

(*) Guido Todaro: Avvocato del Foro di Bologna, Cassazionista, Specialista in Diritto Penale, è Dottore di Ricerca in Diritto e Processo Penale presso l’Università di Bologna, nonché Professore a contratto di Procedura Penale presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali afferente alla medesima Università.
È componente del Comitato di Gestione della Scuola Territoriale della Camera Penale di Bologna “Franco Bricola”, nonché membro della Redazione della Rivista Cassazione penale e Caporedattore della Rivista La Giustizia Penale.
È Autore di oltre 60 pubblicazioni in riviste scientifiche, nonché coautore del libro “La difesa nel procedimento cautelare personale”, Giuffrè, 2012, e con-curatore del Volume “Custodia cautelare e sovraffollamento carcerario”, Studi Urbinati, v. 65, n. 1, 2014.

 

 

Separazione delle carriere: il sì convinto del Professor Ludovici*

 

Professore, al di là dei contenuti del disegno di legge costituzionale 1917 A.C., Lei è in linea di principio favorevole o contrario alla separazione delle carriere?

Sono senz’altro favorevole alla separazione delle carriere perché, in un assetto processuale imperniato sulla separazione delle funzioni, è quantomai incongrua l’idea che giudicanti e requirenti restino invece perfettamente uniti sul piano ordinamentale.

Taluni lamentano che la riforma sia estranea ai problemi della giustizia. Ma non si potrebbe obiettare che essa abbia a che fare con le garanzie processuali e quindi con la stessa nozione di giustizia?

Bisogna essere chiari. Quella sulla separazione delle carriere è una battaglia di civiltà giuridica perché un giudice non potrà mai essere o comunque apparire realmente terzo ed imparziale come impone la Costituzione – specialmente agli occhi dei cittadini che si trovano a dover entrare in contatto con il circuito giudiziario - fino a quando continuerà a condividere con una parte processuale tutto ciò che lo riguarda al di fuori del processo, dalla preparazione e partecipazione al concorso, alle attività formative, alla gestione e alla valutazione delle carriere, fino al momento cruciale del controllo disciplinare.   

Guardiamo adesso al disegno di legge del Governo: si prevede l’introduzione di due CSM i cui membri saranno estratti a sorte. Tale modalità di formazione dei consigli superiori la convince?

Si tratta di una modalità che, pur mortificando il principio democratico, si presta se non altro a superare le criticità e i rischi che hanno dimostrato di annidarsi negli interstizi e nelle fragilità dell’assetto vigente.

Con specifico riguardo alla “gemmazione” del CSM è possibile che un CSM di soli requirenti galvanizzi la componente meno garantista dei pubblici ministeri?

Questa preoccupazione la trovo totalmente infondata. Per formazione culturale e per ruolo istituzionale, il pubblico ministero persegue l’interesse pubblico la cui realizzazione passa necessariamente attraverso il rigoroso rispetto delle garanzie processuali che la legge, in attuazione della Carta costituzionale, riconosce all’imputato. Su questo punto, la struttura e la composizione dell’organo di autogoverno non possono e non devono incidere in alcun modo.

Il D.d.l. prevede la separazione dei consigli, ma assegna ad un organo unitario - l’Alta Corte- la competenza disciplinare per giudicanti e requirenti, concorda con questa soluzione?

Francamente, al netto di comprensibili esigenze semplificatorie, mi sembra una soluzione disallineata rispetto allo spirito generale della novella, dal sapore sostanzialmente compromissorio.

L’art. 106 cost. riformato affida al CSM giudicante la nomina dei consiglieri di cassazione, ponendo sullo stesso piano magistrati requirenti e avvocati. Potrebbe mutare qualcosa nella cultura della Cassazione?

E’ il logico svolgimento della separazione ordinamentale delle due carriere. Quello che però auspico è che la riscrittura dell’art. 106 Cost. possa in qualche modo fare da volano per una maggiore transizione degli avvocati nei ruoli della magistratura di legittimità: come i padri costituenti avevano felicemente intuito, la Corte di Cassazione, per assolvere al meglio alla sua funzione di organo di vertice della giurisdizione, ha bisogno di poter attingere alle sensibilità di tutti gli studiosi e operatori del diritto, compresi naturalmente gli esponenti della classe forense, quali insostituibili conoscitori della dimensione umana delle norme e del peso esistenziale della giustizia.

(*) Luigi Ludovici: c.v. al link (per il c.v. clicca qui)