Questo blog ha costantemente
dedicato particolare attenzione, nel cogliere i fenomeni giuridici, ai dati
statistici. Proprio per questo abbiamo trovato particolarmente apprezzabile una
recente pubblicazione della Professoressa Cristiana Valentini dal significativo
titolo “Riforme, statistiche e altri demoni”.
In particolare ci pare che lo
scritto abbia il pregio di divulgare i numeri, non altrimenti
pubblici, delle iscrizioni a modello 45, imponendo una riflessione al riguardo.
Tuttavia, per una migliore
intelligenza dei dubbi che le statistiche riportate nell’articolo suscitano, è
opportuno fare un passo indietro:
il modello 45, il cui fondamento
normativo risiederebbe in una lettura a contrario dell’art. 109 att. c.p.p.
(cfr. circolare ministeriale dell’11.11.2016), è destinato alla iscrizione degli
atti non costituenti notizia di reato e, per come risulta dalla circolare
ministeriale del 21.04.2011, il Ministero ha sin dal 1989 cercato di precisare la
natura sostanzialmente residuale di tale registro.
Infatti la circolare n. 533
del 18 ottobre 1989 (cd. circolare Vassalli), al momento del passaggio dal
codice previgente a quello attuale, conteneva una raccomandazione affinché nel
modello 45 venissero iscritti:
<<… con
l’indicazione della data e del contenuto, tutti gli atti ed informative che non
debbano essere iscritti nei registri delle notizie di reato relativi a persone
note o ignote: tutti gli atti ed informative, cioè, del tutto privi di
rilevanza penale (esposti o ricorsi in materia civile o amministrativa;
esposti privi di senso, ovvero di contenuto abnorme o assurdo; atti riguardanti
eventi accidentali, ecc.)>>, aggiungendo che <<nel caso in
cui il P.M. ritenga che la notizia, già iscritta nel registro degli atti non
costituenti notizia di reato, richieda il compimento di indagini preliminari,
PRIMA che queste vengano disposte dovrà essere fatta una nuova iscrizione nel
registro delle notizie di reato, ...>>.
L’impianto della circolare
degli anni 80 del secolo scorso venne successivamente ribadito, chiarendo che,
ai fini della iscrizione nel modello 45, rimaneva del tutto estranea ogni
valutazione di fondatezza dell’esposto, giacché infatti, ove questo avesse
soltanto in astratto contenuto una notizia di reato, per quanto prima facie
infondata si sarebbe dovuto procedere all’iscrizione ex modello 21 (cfr.
circolare ministeriale del 21.04.2011).
Successivamente il Ministero, con una circolare dell’11 novembre 2016 pur dando atto di <<elementi di inevitabile fluidità>> nella individuazione della notizia di reato e quindi del correlato obbligo di iscrizione a modello 21, ha ribadito che il modello 45 <<è deputato alla registrazione di atti e annotazioni “del tutto privi di rilevanza penale”>>.
Sostanzialmente anche la
circolare n. 3225/17 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma ha confermato la natura residuale
dell’iscrizione a modello 45, affermando che alla stessa si potrà ricorrere
soltanto <<quando un fatto non è descritto nei suoi termini minimi o è
irrimediabilmente confuso ovvero quando neppure in astratto sia configurabile la
sussunzione di tale fatto in una fattispecie incriminatrice>> (cfr.
pag. 7).
Nondimeno la già citata circolare
ministeriale del 2016 evidenziava <<la significativa variabilità dei
rapporti percentuali tra le iscrizioni operate dai diversi uffici di procura
nel registro delle notizie di reato relative a soggetti identificati (mod. 21)
e le iscrizioni operate nel registro degli atti non costituenti notizia di
reato (mod. 45)>>.
Infatti, a fronte di una
media nazionale del 24% di iscrizioni a modello 45 rispetto a quelle a modello
21, i dati in possesso del Ministero raffiguravano <<percentuali assai
differenziate su base locale: in alcuni uffici le iscrizioni nel registro degli
atti non costituenti notizia di reato rappresentano una percentuale molto
ridotta (pochi punti percentuali); in altri esse rappresentano il 40% del
totale>>.
In realtà si tratta di una
questione annosa se è vero che essa era già stata sollevata nella relazione del
procuratore generale sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2009 ove si
evidenziava che <<i distretti del Nord fanno registrare un rapporto
medio tra “registro noti” e “mod. 45” di 17,44 (ciò significa che per ogni 100 iscrizioni
a noti ve ne sono 17,44 a mod. 45), il Centro di 22,47 e il Sud di 39,19; la
media nazionale è di 24,96>>.
Simili percentuali
lasciavano facilmente escludere che le iscrizioni al modello degli atti non
costituenti notizie di reato costituissero una frazione residuale rispetto a
quelle a mod. 21.
A conferma di ciò si può osservare
che dalla tabella consegnata dal ministero alla prof. ssa Valentini emerge che nel quinquennio 2015-2020 gli atti
iscritti a modello 45 non sono MAI stati INFERIORI a 300.000.
Si tratta di dati che rendono
cogente un dibattito sul ricorso al modello degli atti non costituenti notizie
di reato.
Al riguardo non sfugga che nella
citata relazione del procuratore generale presso la Corte di cassazione si è
rilevato, a proposito delle iscrizioni a mod. 45, che <<una parte consistente di queste viene, infatti,
definita non con cestinazione (e cioè con provvedimento dello stesso pubblico
ministero, non trattandosi di notizia di reato) ma con richiesta di
archiviazione al giudice per le indagini preliminari: dato che sembrerebbe
derivare dalla valutazione di sussistenza di ipotesi di reato e dallo
svolgimento di attività di indagine, pur senza variazione di iscrizione>>.
Ed allora è lecito chiedersi per cosa sia utilizzato il modello 45. Non pare infatti ipotizzabile che sui tavoli dei Procuratori giungano 300.000 esposti che non contengano neppure in astratto una notizia di reato.
Il registro de quo è forse impiegato come una sorta di file temporaneo in attesa di potere svolgere le indagini? E' uno strumento di garanzia per il soggetto denunciato, per evitare che sia pregiudicato da iscrizioni imposte dal denunciante, fosse anche la polizia giudiziaria? Oppure è uno strumento con cui si eludono le garanzie del denunciato? Ancora: è un mezzo di cestinazione della notizie infondate al di fuori dei controlli del GIP?
Al riguardo sarebbe utile sapere
quale sia l’esito delle iscrizione a modello 45 in particolare in che percentuale tornano
a modello 21? Ma sul punto non ci si può esimere dal rilevare che, per quanto
riportato nello scritto della prof.ssa Valentini, <<la DGStat ha
dichiarato che non sono mai stati raccolti i dati numerici relativi alle
diverse modalità di definizione dei procedimenti iscritti a mod. 45>>.
La necessità di chiarire le prassi di iscrizione appare ancora più urgente sol che si pensi che con la riforma c.d. Cartabia il Governo è delegato a <<precisare i presupposti per l'iscrizione nel registro di cui all'articolo 335 del codice di procedura penale della notizia di reato e del nome della persona cui lo stesso e' attribuito, in modo da soddisfare le esigenze di garanzia, certezza e uniformita' delle iscrizioni>>.